Gerencia pública, una aproximación al tema

Hola. Lo que sigue es un breve ensayo sobre la gerencia pública. Nada exhaustivo realmente, tan sólo una primera aproximación al tema. Sin embargo me parece que entramos por buen camino y que lo dicho se sostiene. Ya lo iremos ampliando con el tiempo si hace falta.

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Gerencia Pública, una aproximación al tema

Ricardo Uvalle nos presenta la práctica de la gerencia pública, como parte de una tendencia general en favor del mercado, que se esparció de los llamados países “desarrollados” hacia el resto del mundo en la década de los setenta. La idea de fondo, como comenta el propio Uvalle, era reformar al Estado para insertarse en la dinámica de la competencia económica, la cual desde su perspectiva (al menos en esta la lectura) se basa en crear incrementos en la eficiencia y en la productividad económica; dos cualidades “consustanciales” al libre mercado, a decir del autor.

Los hechos siempre han demostrado que el libre mercado, además de ineficiente, atenta contra la vida y la dignidad de las personas (las clases trabajadoras), en aras de la productividad. Por eso luego de siglos de luchas sociales y debates enconados, llegamos al siglo XX con la idea de un Estado (liberal-capitalista) obligado a proteger ciertos derechos individuales, que incluso trascendieron el ámbito laboral. Pero no sólo eso. Después de los años de las guerras entre imperios, en la primera mitad del siglo XX, los países capitalistas adoptaron (en su mayoría), en términos generales, toda una serie de políticas económicas que incluían: 1) el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica para poder comerciar internacionalmente; 2) el suministro progresivo por parte del Estado, de una gran variedad de bienes y servicios (públicos) que el sector privado se negaba o no era capaz de proporcionar; y 3) el fomento del empleo para estimular la demanda que hiciera crecer a la economía.1

Por al menos dos décadas, muchas naciones adoptaron las políticas de este consenso beneficiándose de las asimetrías económicas entre naciones. Del lado de los países considerados “desarrollados”, las políticas generaron crecimiento económico, ahorro y bienestar (entendido como la satisfacción de necesidades básicas acompañada de seguridad social). Pero del lado de los países mal llamados “en desarrollo”, la carencia de tecnología, mano de obra calificada, y sobre todo de capitales, devino en políticas de crecimiento “hacia adentro” fuertemente protegidas, poco competitivas a nivel internacional, y fundamentalmente dependientes de capitales extranjeros. Tal era la esencia del modelo de desarrollo vigente. Por eso en la década de los años setenta, el escenario entre los Estados liberales y capitalistas era de acumulación por un lado, y de deuda por otro.2

Con el alza de los precios del petróleo en los años setenta, empresas, mercados e industrias entraron en crisis, en casi todo el mundo. Para recuperar los niveles de producción y acumulación acostumbrados, había que reducir los costes. Por ello cobraron enorme relevancia las tesis y los teóricos de la economía neoclásica, que pugnaban por aumentos de la productividad y la eficiencia, pero también por la reducción de impuestos y la eliminación de regulaciones y trabas burocráticas.

Acompañando a la crisis económica en América Latina, se sucedió una segunda oleada de movimientos sociales (reivindicatorios) y revolucionarios, tanto reformistas como marxistas (incluyendo movimientos armados, algunos presuntamente financiados por países comunistas). Como hablamos de un periodo marcado por la guerra fría, es lógico pensar, como apuntan muchos relatos, que los estados alineados con los imperios capitalistas respondieran cancelando las vías de la representación política, descalificando las protestas, violentando los movimientos e incurriendo en la confrontación armada. Y para conservar su legitimidad, esos mismos gobiernos se volvieron (¿más?) populistas: adoptaron discursos de unificación nacional, por encima de toda división de clases, al tiempo en que financiaron grandes campañas asistenciales en los rincones más pobres y marginados de sus países.3

Es en este contexto en donde se construye (y se difunde) la idea de un Estado mínimo, en oposición a los Estados que tenían gran presencia en la economía, y contra los regímenes populistas sumamente cuestionados, endeudados, y poco exitosos en sus campañas contra la marginación y la pobreza. Retomando a Uvalle, cuando estos modelos caracterizados por una elevada inflación, deudas públicas exorbitantes, formas de representación corporativa y escasa legitimidad entran en crisis, no sólo se cuestionan los métodos de intervención del Estado (en la económica y en la vida social), sino los fundamentos de dicha intervención (cuestionando su pertinencia y su legitimidad). Entonces aparece o cobra sentido la idea del “despertar de la sociedad civil”, que alude a una sociedad con plenas capacidades para auto-organizarse, completamente al margen de las instituciones públicas (tanto en lo político como en lo económico); y aparece o cobra sentido la idea del “pluralismo democrático”, que sobrepone las diferencias o conflictos entre “grupos” a lo que antes se entendía como intereses y conflictos de clase. En este sentido, destacan las luchas por los “derechos humanos”, pero también el deseo de una interlocución directa de “los grupos” con el gobierno, con quienes toman las decisiones clave, sin pasar por intermediarios ni mediaciones burocráticas. Además, se apela a la interpretación de los problemas sociales como conflictos entre particulares, en un intento por desmarcarse de visiones ideológicas como la lucha de clases del marxismo, pues como Uvalle suscribe, se interpreta que estas “lastiman la condición humana”, entendida en términos liberales (libertades y derechos individuales).

La gerencia pública, parafraseando a Ricardo Uvalle, queda entonces como una práctica profesional militante que busca reformar al Estado, para adaptarlo a su visión ideológica mercantilista y pluralista. Términos como racionalizar, mejorar la eficiencia y la productividad, negociar y crear consensos (“democráticos”), se vuelven parte de su filosofía para el rediseño de las instituciones, a fin de lograr los objetivos de competitividad económica y mayor cooperación social.

En este mismo orden de ideas, se asume que es mejor “buscar problemas” en lugar de esperar a que estos “lleguen” a la “ventanilla” de la burocracia (aunque construir un problema desde la burocracia es un problema); se da mayor relevancia a las estrategias de acción política ante lo contingente (en el corto plazo), desdeñando así los planes generales o de largo aliento que marcaron al modelo anterior (proyectos para el largo plazo inspirados en la planificación económica de los países comunistas); y se procura la generación de un conocimiento especializado sobre los procesos de las políticas públicas, así como de sus resultados. A esto le denomina Uvalle “mejoramiento de las capacidades gerenciales del Estado”.

A decir de Omar Guerrero, hay un claro distanciamiento entre los presupuestos más básicos de la economía política “tradicional” (la de mediados del siglo XX), y los presupuestos de la economía neoclásica. Ello deviene en una apreciación de la sociedad contemporánea en términos pluralistas y mercantilistas. Por tal motivo, si el Estado debe dar paso a una sociedad de este tipo, entonces es lógico que transfiera al ámbito privado aquellas de sus actividades relacionadas con la producción (“exoprivatización”), así como buena parte de sus actividades administrativas (“endoprivatización”), para crear un mercado de prestadores privados de bienes y servicios públicos, al igual que un mercado de “maquiladores” privados de insumos y productos públicos, todo con tal de alentar el surgimiento de mercados competitivos de empresas que generen riqueza, puestos de trabajo, innovaciones, etc.4

Uno de los rasgos más sintomáticos del capitalismo, tal como lo entiendo ahora, es que precisa de nuevos mercados para continuar reproduciéndose. De otro modo se estanca en alguna de sus recurrentes crisis. Es por este motivo que la desregulación y la privatización cobran sentido en la historia. Lo mismo la gerencia pública. Otros conceptos que lo denotan, siguiendo a Omar Guerrero, son por ejemplo:

  1. El mercado, entendido como el modo más eficiente para satisfacer necesidades y asignar recursos de todo tipo (presupuesto que como dijimos, es absolutamente falso);
  2. La competencia, que presuntamente genera diversos impactos positivos como innovaciones tecnológicas, aumentos de la productividad, reducción de costes, etc. (nada que no hayan generado también visionarios, sólo por el gusto de crear algo propio u original);
  3. La orientación al cliente, o al votante o pagador de impuestos, cuyas expectativas se supone que hay que satisfacer (en clara alusión a la idea del consumidor soberano tomada de Ludwing von Mises);
  4. El enfoque empresarial-gerencial, o public managment, que aduce que para generar resultados no sólo se requiere autoridad, sino también liderazgo, visión empresarial, relaciones públicas, y cierto grado de discrecionalidad;
  5. La orientación hacia objetivos, porque se necesitan metas claras que mejoren la productividad, a partir de la estandarización de procesos (fordismo), y la medición del rendimiento de los funcionarios (taylorismo); y
  6. La agenciación, que se toma como la desagregación o la desincorporación del burócrata de la administración central (autonomía institucional), para que sea capaz de regular imparcialmente un mercado (aunque la tendencia apunte hacia la captura de la agencia reguladora por parte de los agentes “regulados”).

Las políticas que emanaron del cuerpo de estas teorías, impuestas en los países “desarrollados” por la vía de la demagogia, y en el “tercer mundo” como condición para seguir recibiendo capitales extranjeros, hoy se contemplan como una mezcla de claroscuros. Sin embargo, para autores como Joseph Stiglitz, las políticas del llamado “Consenso de Washington” (que aquí se nos impusieron como condición para recibir préstamos por parte del Departamento del Tesoro de los Estado Unidos, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional), además de generar un crecimiento muy menor, dejaron expuestos a nuestros países a la volatilidad de los mercados internacionales de capitales, presente desde los noventa (volatilidad que hoy amenaza a todo el sistema capitalista en su conjunto). Por esta clase de fallos, se argumentó que hacía falta implementar políticas adicionales, “estructurales” o de “segunda generación”. Sin embargo, en palabras de Stiglitz, esas “soluciones” suponen la continuación de la misma mentalidad que les dio origen; esa que considera al Estado como el problema, y al mercado como la solución.5

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1  Galbraith, John Kennet. “La embestida conservadora”, en Revista Mexicana de la Comunicación, México, Vol. 43, Número extraordinario (1981), pp. 1781-1796.

2  Esthela Gutiérrez Garza y Édgar González Gaudiano. “De las teorías del desarrollo al desarrollo sustentable”, UANL, Siglo XXI, México, 2012.

3  Mario Magallón Anaya. La democracia en América Latina, UNAM, Centro Coordinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos (CCyDEL), Plaza y Valdés, México, 2003.

4  Omar Guerrero. “La nueva gerencia pública”, Fontarama, México, 2004, pp. 53-69.

5  Stiglitz, Joseph. El consenso post-consenso de Washington. The Iniciative for Policy Dialogue. Agosto 2005. pp. 10   

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