Gerencia pública, una aproximación al tema

Hola. Lo que sigue es un breve ensayo sobre la gerencia pública. Nada exhaustivo realmente, tan sólo una primera aproximación al tema. Sin embargo me parece que entramos por buen camino y que lo dicho se sostiene. Ya lo iremos ampliando con el tiempo si hace falta.

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Gerencia Pública, una aproximación al tema

Ricardo Uvalle nos presenta la práctica de la gerencia pública, como parte de una tendencia general en favor del mercado, que se esparció de los llamados países “desarrollados” hacia el resto del mundo en la década de los setenta. La idea de fondo, como comenta el propio Uvalle, era reformar al Estado para insertarse en la dinámica de la competencia económica, la cual desde su perspectiva (al menos en esta la lectura) se basa en crear incrementos en la eficiencia y en la productividad económica; dos cualidades “consustanciales” al libre mercado, a decir del autor.

Los hechos siempre han demostrado que el libre mercado, además de ineficiente, atenta contra la vida y la dignidad de las personas (las clases trabajadoras), en aras de la productividad. Por eso luego de siglos de luchas sociales y debates enconados, llegamos al siglo XX con la idea de un Estado (liberal-capitalista) obligado a proteger ciertos derechos individuales, que incluso trascendieron el ámbito laboral. Pero no sólo eso. Después de los años de las guerras entre imperios, en la primera mitad del siglo XX, los países capitalistas adoptaron (en su mayoría), en términos generales, toda una serie de políticas económicas que incluían: 1) el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica para poder comerciar internacionalmente; 2) el suministro progresivo por parte del Estado, de una gran variedad de bienes y servicios (públicos) que el sector privado se negaba o no era capaz de proporcionar; y 3) el fomento del empleo para estimular la demanda que hiciera crecer a la economía.1

Por al menos dos décadas, muchas naciones adoptaron las políticas de este consenso beneficiándose de las asimetrías económicas entre naciones. Del lado de los países considerados “desarrollados”, las políticas generaron crecimiento económico, ahorro y bienestar (entendido como la satisfacción de necesidades básicas acompañada de seguridad social). Pero del lado de los países mal llamados “en desarrollo”, la carencia de tecnología, mano de obra calificada, y sobre todo de capitales, devino en políticas de crecimiento “hacia adentro” fuertemente protegidas, poco competitivas a nivel internacional, y fundamentalmente dependientes de capitales extranjeros. Tal era la esencia del modelo de desarrollo vigente. Por eso en la década de los años setenta, el escenario entre los Estados liberales y capitalistas era de acumulación por un lado, y de deuda por otro.2

Con el alza de los precios del petróleo en los años setenta, empresas, mercados e industrias entraron en crisis, en casi todo el mundo. Para recuperar los niveles de producción y acumulación acostumbrados, había que reducir los costes. Por ello cobraron enorme relevancia las tesis y los teóricos de la economía neoclásica, que pugnaban por aumentos de la productividad y la eficiencia, pero también por la reducción de impuestos y la eliminación de regulaciones y trabas burocráticas.

Acompañando a la crisis económica en América Latina, se sucedió una segunda oleada de movimientos sociales (reivindicatorios) y revolucionarios, tanto reformistas como marxistas (incluyendo movimientos armados, algunos presuntamente financiados por países comunistas). Como hablamos de un periodo marcado por la guerra fría, es lógico pensar, como apuntan muchos relatos, que los estados alineados con los imperios capitalistas respondieran cancelando las vías de la representación política, descalificando las protestas, violentando los movimientos e incurriendo en la confrontación armada. Y para conservar su legitimidad, esos mismos gobiernos se volvieron (¿más?) populistas: adoptaron discursos de unificación nacional, por encima de toda división de clases, al tiempo en que financiaron grandes campañas asistenciales en los rincones más pobres y marginados de sus países.3

Es en este contexto en donde se construye (y se difunde) la idea de un Estado mínimo, en oposición a los Estados que tenían gran presencia en la economía, y contra los regímenes populistas sumamente cuestionados, endeudados, y poco exitosos en sus campañas contra la marginación y la pobreza. Retomando a Uvalle, cuando estos modelos caracterizados por una elevada inflación, deudas públicas exorbitantes, formas de representación corporativa y escasa legitimidad entran en crisis, no sólo se cuestionan los métodos de intervención del Estado (en la económica y en la vida social), sino los fundamentos de dicha intervención (cuestionando su pertinencia y su legitimidad). Entonces aparece o cobra sentido la idea del “despertar de la sociedad civil”, que alude a una sociedad con plenas capacidades para auto-organizarse, completamente al margen de las instituciones públicas (tanto en lo político como en lo económico); y aparece o cobra sentido la idea del “pluralismo democrático”, que sobrepone las diferencias o conflictos entre “grupos” a lo que antes se entendía como intereses y conflictos de clase. En este sentido, destacan las luchas por los “derechos humanos”, pero también el deseo de una interlocución directa de “los grupos” con el gobierno, con quienes toman las decisiones clave, sin pasar por intermediarios ni mediaciones burocráticas. Además, se apela a la interpretación de los problemas sociales como conflictos entre particulares, en un intento por desmarcarse de visiones ideológicas como la lucha de clases del marxismo, pues como Uvalle suscribe, se interpreta que estas “lastiman la condición humana”, entendida en términos liberales (libertades y derechos individuales).

La gerencia pública, parafraseando a Ricardo Uvalle, queda entonces como una práctica profesional militante que busca reformar al Estado, para adaptarlo a su visión ideológica mercantilista y pluralista. Términos como racionalizar, mejorar la eficiencia y la productividad, negociar y crear consensos (“democráticos”), se vuelven parte de su filosofía para el rediseño de las instituciones, a fin de lograr los objetivos de competitividad económica y mayor cooperación social.

En este mismo orden de ideas, se asume que es mejor “buscar problemas” en lugar de esperar a que estos “lleguen” a la “ventanilla” de la burocracia (aunque construir un problema desde la burocracia es un problema); se da mayor relevancia a las estrategias de acción política ante lo contingente (en el corto plazo), desdeñando así los planes generales o de largo aliento que marcaron al modelo anterior (proyectos para el largo plazo inspirados en la planificación económica de los países comunistas); y se procura la generación de un conocimiento especializado sobre los procesos de las políticas públicas, así como de sus resultados. A esto le denomina Uvalle “mejoramiento de las capacidades gerenciales del Estado”.

A decir de Omar Guerrero, hay un claro distanciamiento entre los presupuestos más básicos de la economía política “tradicional” (la de mediados del siglo XX), y los presupuestos de la economía neoclásica. Ello deviene en una apreciación de la sociedad contemporánea en términos pluralistas y mercantilistas. Por tal motivo, si el Estado debe dar paso a una sociedad de este tipo, entonces es lógico que transfiera al ámbito privado aquellas de sus actividades relacionadas con la producción (“exoprivatización”), así como buena parte de sus actividades administrativas (“endoprivatización”), para crear un mercado de prestadores privados de bienes y servicios públicos, al igual que un mercado de “maquiladores” privados de insumos y productos públicos, todo con tal de alentar el surgimiento de mercados competitivos de empresas que generen riqueza, puestos de trabajo, innovaciones, etc.4

Uno de los rasgos más sintomáticos del capitalismo, tal como lo entiendo ahora, es que precisa de nuevos mercados para continuar reproduciéndose. De otro modo se estanca en alguna de sus recurrentes crisis. Es por este motivo que la desregulación y la privatización cobran sentido en la historia. Lo mismo la gerencia pública. Otros conceptos que lo denotan, siguiendo a Omar Guerrero, son por ejemplo:

  1. El mercado, entendido como el modo más eficiente para satisfacer necesidades y asignar recursos de todo tipo (presupuesto que como dijimos, es absolutamente falso);
  2. La competencia, que presuntamente genera diversos impactos positivos como innovaciones tecnológicas, aumentos de la productividad, reducción de costes, etc. (nada que no hayan generado también visionarios, sólo por el gusto de crear algo propio u original);
  3. La orientación al cliente, o al votante o pagador de impuestos, cuyas expectativas se supone que hay que satisfacer (en clara alusión a la idea del consumidor soberano tomada de Ludwing von Mises);
  4. El enfoque empresarial-gerencial, o public managment, que aduce que para generar resultados no sólo se requiere autoridad, sino también liderazgo, visión empresarial, relaciones públicas, y cierto grado de discrecionalidad;
  5. La orientación hacia objetivos, porque se necesitan metas claras que mejoren la productividad, a partir de la estandarización de procesos (fordismo), y la medición del rendimiento de los funcionarios (taylorismo); y
  6. La agenciación, que se toma como la desagregación o la desincorporación del burócrata de la administración central (autonomía institucional), para que sea capaz de regular imparcialmente un mercado (aunque la tendencia apunte hacia la captura de la agencia reguladora por parte de los agentes “regulados”).

Las políticas que emanaron del cuerpo de estas teorías, impuestas en los países “desarrollados” por la vía de la demagogia, y en el “tercer mundo” como condición para seguir recibiendo capitales extranjeros, hoy se contemplan como una mezcla de claroscuros. Sin embargo, para autores como Joseph Stiglitz, las políticas del llamado “Consenso de Washington” (que aquí se nos impusieron como condición para recibir préstamos por parte del Departamento del Tesoro de los Estado Unidos, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional), además de generar un crecimiento muy menor, dejaron expuestos a nuestros países a la volatilidad de los mercados internacionales de capitales, presente desde los noventa (volatilidad que hoy amenaza a todo el sistema capitalista en su conjunto). Por esta clase de fallos, se argumentó que hacía falta implementar políticas adicionales, “estructurales” o de “segunda generación”. Sin embargo, en palabras de Stiglitz, esas “soluciones” suponen la continuación de la misma mentalidad que les dio origen; esa que considera al Estado como el problema, y al mercado como la solución.5

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1  Galbraith, John Kennet. “La embestida conservadora”, en Revista Mexicana de la Comunicación, México, Vol. 43, Número extraordinario (1981), pp. 1781-1796.

2  Esthela Gutiérrez Garza y Édgar González Gaudiano. “De las teorías del desarrollo al desarrollo sustentable”, UANL, Siglo XXI, México, 2012.

3  Mario Magallón Anaya. La democracia en América Latina, UNAM, Centro Coordinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos (CCyDEL), Plaza y Valdés, México, 2003.

4  Omar Guerrero. “La nueva gerencia pública”, Fontarama, México, 2004, pp. 53-69.

5  Stiglitz, Joseph. El consenso post-consenso de Washington. The Iniciative for Policy Dialogue. Agosto 2005. pp. 10   

La embestida conservadora (neoliberal), según J. K. Galbraith

Hoy comparto con ustedes la síntesis de un artículo muy bueno de John Kenneth Galbraith, titulado La embestida conservadora, y publicado hace 30 años en la Revista Mexicana de Sociología. Se trata de la opinión de un economista bastante competente sobre la génesis del neoliberalismo. Al final dejo el vínculo para que puedan consultarlo por su cuenta. Saludos.

Génesis del neoliberalismo

Las economías de los mayores países industrializados después de la Segunda Guerra Mundial, a decir de John Kenneth Galbraith, se sustentaban en buena medida en tres propuestas de política económica:

  1. El mantenimiento de la estabilidad macroeconómica
  2. El suministro por parte del Estado de una gran variedad de bienes y servicios públicos que el sector privado no proporcionaba a las masas, y…
  3. La aplicación de medidas gubernamentales para proteger o favorecer a las personas ante circunstancias contra las que no pueden luchar en su carácter de individuos.

Todas estas medidas gozaban de un amplio consenso a nivel internacional, especialmente entre aquellas personas con menores ingresos. Pero la situación cambió radicalmente durante los años setenta, cuando una nueva crisis económica fue aprovechada por algunos para cuestionar tanto al modelo como a los principios que le daban soporte. El resultado fue un giro completo dentro de la política económica de los países del consenso; un cambio que fue más allá de las opiniones y que tuvo su impacto también en los valores y en la filosofía de las personas de este nuevo siglo.

Esta embestida conservadora como la llama Galbraith (y que hoy conocemos como neoliberal), consistió básicamente en la crítica y la calumnia del modelo antes descrito, bajo tres clases de ataques: los simplistas o puramente retóricos; los románticos, caracterizados por una visión idealista y utópica del mercado; y los más serios o reales, que ponían en duda su capacidad para afrontar una nueva realidad económica donde la inflación y el desempleo se consideran apremiantes.

Ataques simplistas

Dentro del primer grupo de ataques aún pueden escucharse cosas como que el Estado, o más concretamente la burocracia, no es más que un parásito social. Se dice de igual modo que su existencia es innecesaria, o cuando menos mínimamente deseable, pues además de restringir la libertad de las personas, usualmente creaba relaciones de dependencia (clientelismo) con el diseño de políticas asistenciales excesivamente costosas.

Esta clase de acusaciones ignoran el hecho de que donde hay organización hay burocracia, división del trabajo, establecimiento de reglas, procedimientos, responsabilidades. Sucede en todas partes, no sólo en la administración pública, y el problema del uso eficiente de los recursos aumenta en la medida en que la organización se hace más grande. Le pasa al Estado, como le pasa también a las grandes corporaciones multinacionales. Sin embargo, estas últimas incurren con mayor frecuencia en toda clase de ineficiencias (muchas de ellas con terribles consecuencias para las personas y el medio ambiente), ya que están menos sujetas al escrutinio del público.

Por otro lado, aunque los impuestos y otras reglamentaciones suelen limitar la libertad de algunos para gastar su propio dinero, de igual modo contribuyen a aumentar la libertad de quienes los reciben en forma de ayudas, servicios, prestaciones, etc. Aunque se creen relaciones de dependencia en el proceso, la idea fundamental no es mala; siempre pueden diseñarse mejores políticas sociales. Lo importante en todo caso es superar el paradigma del asistencialismo, cambiarlo por un enfoque distributivo donde el gasto sea eficiente, y por lo tanto mínimo.

Ataques románticos

En el segundo grupo de ataques contra el consenso antes descrito, se encuentran aquellos argumentos que Galbraith tilda de románticos, pues suelen recurrir a los principios ideológicos del liberalismo y de la economía clásica. Según ésto, “toda decisión económica posible debe dejarse al mercado”, ya que “un mercado libre y competitivo es perfectamente capaz de crear soluciones competentes para las necesidades humanas”. Pero como ello no ha ocurrido supuestamente por la intervención del Estado, el mercado se ha visto perjudicado de dos maneras: por la reducción del sector mercantil, y por el exceso de regulaciones innecesarias que atentan contra la productividad.

Así, los apologistas del mercado idílico, con sus románticas elucubraciones, dolosamente omiten el hecho de que la mayor fuerza histórica en contra del mercado libre son las grandes corporaciones monopólicas modernas (multinacionales); aquellas que aprovechan su presencia en los mercados para coludirse y fijar precios, para crear escasez, para influir (con su propaganda) en los gustos de los consumidores, y para inhibir u obstaculizar toda forma de competencia.

De acuerdo con Galbraith, aquellos que ensalzan las bondades del mercado libre, además de oponerse a las regulaciones estatales (pensadas en buena medida para corregir los propios fallos del mercado), del mismo modo rechazan cualquier propuesta de planificación económica. Quizá no logran ver las ventajas que da el “diseño” (en ciertos contextos), frente a la mejora por “evolución” (con sus fallos, su riesgo y su incertidumbre) que se da en las economías de mercado. De cualquier modo, y a sabiendas de que la única política económica posible tal vez sea la más pragmática, aún hay quienes incurren en descalificaciones a priori, y no tanto por dogmas, sino quizá porque así buscan conservar los privilegios que ahora tienen; privilegios derivados tanto de la acumulación como de la especulación sin límites.

Ataques reales

Los ataques más serios contra las políticas del consenso, a decir de Galbraith, son aquellos que cuestionan la eficiencia del gasto público, la calidad y la cobertura de los bienes y servicios públicos, la utilidad y la pertinencia de dar esos bienes y servicios públicos, así como la capacidad de todas las políticas del consenso para solucionar en conjunto (como modelo), otros problemas económicos como la inflación, el desempleo, o la distribución inequitativa del ingreso.

Es verdad que nada disculpa un mal desempeño de los organismos públicos. Pero un gasto ineficiente, o una mala planeación, no tiene por qué verse como un fracaso de la política. Antes bien debe buscarse alguna forma de medir su impacto, algún método para evaluar el uso racional de los recursos con que se cuenta, sin reducir por ello la cobertura de los programas, y manteniendo un nivel de calidad aceptable. Toda política es por supuesto perfectible, y los defensores del consenso deberían interesarse más por la calidad de la administración pública. Privatizar es quizá lo último que debería considerarse (pues como se ha dicho, la burocracia privada puede ser igual o peor de ineficiente, además de que suele ser más opaca e irresponsable).

De cualquier manera, el verdadero éxito de esta embestida (neo) conservadora debe ubicarse en otro rubro, a saber: en la aparente incapacidad del sistema para combatir la inflación y el desempleo. La hipótesis de Galbraith es que las grandes corporaciones monopólicas modernas, al acaparar grandes porciones del mercado, ciertamente han logrado controlar los precios, o por lo menos han podido ejercer una fuerte presión al alza. El resultado ha sido entonces un aumento generalizado de los precios (inflación), así como un incremento en el volumen de gastos gubernamentales. Y a raíz del descontento provocado por el aumento en el costo del nivel de vida, la solución (neo) conservadora, sus políticas anti-inflación, se han vuelto populares, en particular porque no llaman a subir impuestos.

Pero el conjunto de soluciones (neo) conservadoras al que se alude, aquél que demanda entre otras cosas una reducción significativa del gasto público (por la vía de la privatización), así como un férreo control en el suministro del dinero (mediante una política monetaria ambigua con resultados altamente aleatorios), realmente no contribuye de manera importante a combatir la inflación. Por el contrario, estas políticas (neo) conservadoras no son más que un paliativo, pues en lugar de generar condiciones de competencia, lo que sucede es que atentan contra la productividad de las empresas (susceptibles a los monopolios), crean desempleo, aumentan la pobreza e inhiben el consumo, pues los salarios disminuyen y la demanda y el crédito se pierden.

En opinión de Galbraith, lo que los defensores del consenso necesitan es un esfuerzo vigoroso para mantenerlo al día con los cambios que lo volvieron vulnerable. Se requiere por lo tanto una mejor administración pública. Aunque también es necesario aceptar la lógica del poder que ostentan las grandes corporaciones monopólicas modernas. Y una buena forma de contrarrestar su influencia perniciosa puede ser:

  1. Aumentando los impuestos indirectos.
  2. Subiendo también los impuestos a los artículos de lujo,
  3. Subiendo los impuestos sobre los ingresos no devengados
  4. Instituyendo impuestos sobre herencias
  5. Y todo ello sin descuidar que el cobro se haga de manera proporcional.

Bibliografía: Galbraith, John Kennet, La embestida conservadora, en Revista Mexicana de la Comunicación. Vol. 43, Número extraordinario (1981), pp. 1781-1796. Versión electrónica.

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